CONSIDERAÇÕES SOBRE PARTICIPAÇÃO POPULAR E EXERCÍCIO DE CONTROLE SOCIAL

Diante das dificuldades encontradas para o exercício de acompanhamento e controle social acerca da aplicação dos recursos públicos, este material foi elaborado com o único objetivo de servir de subsídio para a elaboração de análise, por parte dos membros do Conselho do FUNDEB, sobre a prestação de contas das Prefeituras.

Dessa forma, este texto não é pleno em seu objetivo, mas uma tentativa de colaborar a entender um pouco mais sobre as etapas que envolvem o processo de despesa pública. Ademais, há aqui objetivo de sensibilizar e incentivar a sociedade a praticar o exercício de cidadania através da participação popular nas decisões e ações da Administração local.

GARANTIAS DE ACESSO AOS DOCUMENTOS

A obrigatoriedade da prestação de contas para com a população, sobre a aplicação de recursos públicos, é prevista na Constituição de 1988, através do princípio da publicidade, no seu Art. 37, transcrito abaixo.

"Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência
[...]

§ 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos."

Além de previsto na Carta Magna, a própria Lei do FUNDEB (Lei nº 11.494, de 20 de junho de 2007) garante, em seu Art. 25, o livre acesso aos documentos pertinentes à aplicação de tais recursos.

"Art. 25. Os registros contábeis e os demonstrativos gerenciais mensais, atualizados, relativos aos recursos repassados e recebidos à conta dos Fundos assim como os referentes às despesas realizadas ficarão permanentemente à disposição dos conselhos responsáveis, bem como dos órgãos federais, estaduais e municipais de controle interno e externo, e ser-lhes-á dada ampla publicidade, inclusive por meio eletrônico."

Caso as informações não estejam claras ou exista alguma divergência entre o que é informado e o que está na documentação, o Conselho do FUNDEB pode, sempre que julgar necessário, convocar o Secretário Municipal de Educação, ou servidor equivalente, a prestar esclarecimentos acerca da execução do programa. Importante dizer que ao Secretário não cabe a opção de não comparecer. Caso isso aconteça, o Conselho deve elaborar denúncia ao Ministério Público Estadual e ao Tribunal de Contas do Estado.

"Parágrafo único. Os conselhos referidos nos incisos II, III e IV do § 1o do art. 24 desta Lei poderão, sempre que julgarem conveniente:

II - por decisão da maioria de seus membros, convocar o Secretário de Educação competente ou servidor equivalente para prestar esclarecimentos acerca do fluxo de recursos e a execução das despesas do Fundo, devendo a autoridade convocada apresentar-se em prazo não superior a 30 (trinta) dias;

PAPEL DO CONSELHO DENTRO DO ARRANJO MUNICIPAL

O Conselho é incumbido de exercer o acompanhamento e o controle social sobre a distribuição, a transferência e a aplicação dos recursos junto ao respectivo Poder Executivo Municipal. Além da obrigação de fiscalizar os recursos do FUNDEB, o Conselho deve acompanhar a aplicação dos recursos federais transferidos à conta do Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar (PNATE) e do Programa de Apoio aos Sistemas de Ensino para Atendimento à Educação de Jovens e Adultos.

FUNDEB

O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação é um fundo especial, de natureza contábil e de âmbito estadual (um fundo por estado e Distrito Federal, num total de vinte e sete fundos), formado por parcela financeira de recursos federais e por recursos provenientes dos impostos e transferências dos estados, Distrito Federal e municípios, vinculados à educação por força do disposto no art. 212 da Constituição Federal.

A lei nº 11.494, de 20 de junho de 2007, em seu Art. 21, dita que os recursos devem ser utilizados em ações consideradas como de manutenção e desenvolvimento do ensino para a educação básica pública. O art. 22, dessa mesma Lei, garante que pelo menos 60%, do total do FUNDEB, devem ser destinados ao pagamento da remuneração dos profissionais do magistério da educação básica em efetivo exercício na rede pública.

PROGRAMA NACIONAL DE APOIO AO TRANSPORTE DO ESCOLAR

O programa consiste na transferência automática de recursos financeiros, sem necessidade de convênio ou outro instrumento congênere, para custear despesas com reforma, seguros, licenciamento, impostos e taxas, pneus, câmaras, serviços de mecânica em freio, suspensão, câmbio, motor, elétrica e funilaria, recuperação de assentos, combustível e lubrificantes do veículo ou, no que couber, da embarcação utilizada para o transporte de alunos da educação básica pública residentes em área rural. Serve, também, para o pagamento de serviços contratados junto a terceiros para o transporte escolar.

DOCUMENTOS QUE DEVEM SER REQUISTADOS PELOS MEMBROS DO CONSELHO

Como o objetivo da prestação de contas é o de tornar claro à população a forma como o dinheiro público está sendo empregado pela Administração Municipal, todo documento que comprove os gastos com folha de pagamento, obras e serviços devem ser disponibilizados. Para uma compreensão mais detalhada, segue abaixo quais documentos fazem parte de uma prestação de contas.

FUNDEB	PNATE
Folhas de Pagamento dos profissionais da educação, a do magistério e a dos técnicos- administrativos.	Relação de veículos a serviço exclusivo da educação básica.
Licitações, empenhos, liquidação e pagamento de obras e serviços custeados com recursos do FUNDEB, MDE, e Salário-Educação	Mapa mensal de controle da quilometragem de cada veículo.
Contratos de prestação de serviços de terceiros, pessoa física ou jurídica.	Despesas com combustível e manutenção de veículos.
Documentos comprobatórios de despesas efetuadas nas escolas municipais.	Licitações, empenhos, liquidação e pagamento de serviços custeados com recursos do PNATE.
Notas fiscais, cópias de cheques, ordens de pagamento, notas de empenho e extratos bancários dos recursos destinados à educação.	Contratos de prestação de serviços de terceiros, pessoa física ou jurídica.
Despesas com transporte escolar, caso exista com os recursos do FUNDEB.	Relação com os nomes e carteiras de motorista, das pessoas que transportam os estudantes.

 

ESTRATÉGIA DE ANÁLISE

Como a maior parte dos recursos é utilizada para pagamento dos Professores e dos Servidores Técnico-Administrativos, é fundamental que se crie um grupo dentro do Conselho (de preferência de pessoas que trabalham nas escolas e que conheçam a maior parte dos funcionários) que seja responsável em fazer a varredura de possíveis irregularidades nas folhas de pagamento. A título de exemplo, seguem abaixo alguns casos comuns de irregularidades encontrados em vários municípios.

• Pessoas que aparecem na folha de pagamento (fonte de recursos FUNDEB), mas não trabalham nas escolas da rede municipal.
  
• Servidores que recebem gratificações que não estejam previstas em Lei (Plano de Carreira, por exemplo).
  
• Professores que recebem gratificação por regência de classe, mas que não laboram em sala de aula.
  
• Servidor que esteja de licença-médica por mais de 15 dias, mas que continua recebendo pela folha do FUNDEB (deve receber pelo INSS).
  

ALGUMAS CONSIDERAÇÕES SOBRE LICITAÇÕES PÚBLICAS

A licitação pública é um procedimento administrativo disciplinado por lei e por um ato administrativo prévio, que determina critérios objetivos de seleção da proposta de contratação mais vantajosa.

Modalidades de licitação:

• Concorrência: modalidade de licitação entre quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitação preliminar, comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital para a execução de seu objeto. Essa modalidade deve ser empregada para compras e serviços com valores acima de R$ 650.000,00. No caso de obras e serviços de engenharia que apresentam despesas a partir de R$ 1.500.000,00.
  
• Tomada de preços: modalidade de licitação entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condições exigidas para o cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas, observada a necessária qualificação. Deve ser empregada para compras e serviços entre R$ 80.000,00 e R$ 650.000,00. No caso de obras e serviços de engenharia entre R$ 150.000,00 e R$ 1.500.000,00.
  
• Convite: modalidade de licitação entre, no mínimo, três interessados do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados pela unidade administrativa, a qual fixará cópia do documento convocatório e o estenderá aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu interesse com antecedência de até 24 horas da apresentação das propostas. Essa modalidade deve ser utilizada para compras e serviços a partir de R$ 80.000,00. No caso de obras e serviços de engenharia para despesas de até R$ 150.000,00.
  

DESPESAS PÚBLICAS

São gastos públicos que possuem a finalidade de realizar as ações governamentais. Constituem-se de toda saída de recurso ou pagamento efetuado para saldar gastos fixados na LOA (Lei Orçamentária Anual) ou em lei especial, destinados à execução dos serviços públicos. Essa compreensão deve ser estendida aos gastos com os recursos do FUNDEB e PNATE.

As despesas públicas podem ser divididas em três diferentes estágios:

• Empenho: É o primeiro ato da despesa. Nada mais é do que o comprometimento do crédito orçamentário, para que o governo tenha o controle da parcela do seu orçamento já compromissada, bem como aquela ainda à sua disposição. Será formalizada através da Nota de Empenho (NE), onde se indicarão, entre outros itens requeridos no formulário, a classificação orçamentária e a importância da despesa, o nome, CNPJ ou CPF, e endereço do credor, a especificação dos bens ou serviços a adquirir, e o número do processo da licitação, ou no caso da sua dispensa ou inexigibilidade, o dispositivo legal autorizativo. O empenho torna o crédito indisponível para nova aplicação e nenhuma despesa poderá ser realizada sem prévio empenho.
  

MODALIDADES DE EMPENHO
Ordinário	Utilizado para realizar despesas com montante previamente conhecido e cujo pagamento deva ocorrer de uma só vez.
Global	Atende despesas com montante também previamente conhecido, tais como as contratuais, mas de pagamento parcelado. Ex: aluguéis, prestação de serviços por terceiros, vencimentos, salários, proventos e pensões.
Estimativo	Que acolhe a despesa de valor não previamente identificável e geralmente de base periodicamente não homogênea. Ex: conta de água, luz e telefone.

 

• Liquidação: Segundo estágio da despesa. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, tendo como base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito. Essa verificação tem por fim apurar a origem e o objeto do que se deve pagar, a importância exata a pagar e a quem se deve pagar a importância, para extingui a obrigação. Nessa fase a administração pública, o responsável pelo recebimento do material, serviço ou obra irá verificar se o fornecedor/credor cumpriu com todas as obrigações compactuadas, observando se a quantidade recebida, a qualidade do produto e a documentação estão condizentes com o registrado na Nota de Empenho ou contrato. Verificada a adimplência por parte do fornecedor, a autoridade administrativa ira atestá-la no documento de recebimento (Nota fiscal, recebido, comprovantes, etç).
  
• Pagamento: Terceiro e último estágio da execução da despesa. É a fase da quitação da obrigação da administração pública para com o credor. Representa, grosso modo, a entrega de numerário ou a disponibilização deste ao fornecedor, mediante crédito em conta corrente, por exemplo.
  

EXTRATO DE CONTA CORRENTE

Uma conta corrente (CC, sigla da conta corrente) é um demonstrativo de transações financeiras e que serve para controle de operações monetárias ou transações comerciais de um determinado período.

O extrato de conta corrente mostra o histórico de transações praticado em um determinado período de tempo. No caso das prestações de contas das prefeituras, o extrato de conta corrente geralmente é disponibilizado por mês, o que possibilita comparar os valores movimentados na conta com os valores informados pelas notas fiscais, recibos, notas de pagamento e outros documentos que comprovem a aplicação dos recursos.

Bibliografia:

LEI Nº 11.494, DE 20 DE JUNHO DE 2007.

CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988.

Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação: http://www.fnde.gov.br/

LEI Nº 8.666, DE 21 DE JUNHO DE 1993.

Autor: Glaudson dos Santos Melo (Economista e Pós-graduando em Administração Pública e Gerência de Cidades).

CONTROLE SOCIAL E A CONSTITUIÇÃO DE 1988.

Ainda pouco compreendido e discutido em vários setores da sociedade, o controle social  nos remete à noção de cidadania, tanto difundida nos períodos eleitorais, quando escolhemos, através dos votos, os nossos representantes no legislativo ou executivo. O conceito de cidadania, no seu amplo contexto, está relacionado ao controle social que é, grosso modo, a participação da sociedade na gestão e execução da coisa pública, que deve ter como princípio norteador alcançar o bem comum. 

Este assunto, apesar de ser objeto de trabalho diário que desenvolvo junto aos conselhos do FUNDEB e CAE  de algumas cidades de Sergipe, oferece uma série de reflexões que perpassa por tópicos como o processo de formação histórica do Brasil, até a criação do arcabouço jurídico que, de fato, legitima o exercício do controle social. Tendo em vista o vasto assunto a ser explorado, a princípio, apresentarei uma breve descrição sobre a forma como a Constituição de 1988 contempla o tema.

O primeiro trecho importante da Constituição de 1988 a ser trabalhado é o do parágrafo único do artigo 1º, o qual considera peça fundamental a sociedade civil dentro do arranjo governamental. Isso porque, o poder soberano que rege o nosso país pertence ao povo, por meio de representação, tendo sempre como objetivo o atendimento aos anseios da sociedade.

“Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”.

Ainda segundo a Carta Magna, mais precisamente no caput do art. 37, a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios deve obedecer a cinco princípios básicos, são eles:

1)   Princípio da Legalidade: obriga o administrador público a agir conforme o que a lei prevê ou determina. Ou seja, só pode fazer aquilo que está expresso na lei.

2)   Princípio da Impessoalidade: a administração tem que manter uma posição de neutralidade em relação aos administrados, não privilegiando nem prejudicando de forma gratuita, mas tão somente para preservar o interesse público primário ou interesse da coletividade.

3)   Princípio da Moralidade: trata-se de conduzir a coisa pública com ética, boa-fé, honradez e probidade.

4)   Princípio da Publicidade: prima pela transparência na prática dos atos da administração pública, resultando em garantias de acesso do cidadão aos registros públicos.

5)   Princípio da Eficiência: atribui à administração e ao seu gestor a responsabilidade de organizar-se, estruturar-se e disciplinar-se da melhor forma possível a fim de obter os melhores resultados na prestação do serviço público.

“A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...].”

Todavia existem outros princípios constitucionais aplicáveis à administração pública que não estão expressos no caput desse artigo, são eles:

6)   Princípio da Isonomia: trata-se do direito a igualdade entre homens e mulheres.  No que envolve a Administração Pública, deve ser compreendido na igualdade material, não a formal. Isto é, deve haver tratamento igualitário entre os iguais e tratamento desigual para os desiguais, na medida das suas diferenças.[i]

7)   Princípio da Supremacia do interesse público sobre o do particular: esse princípio autoriza o poder público a utilizar mecanismos que possam até mesmo sacrificar direitos de terceiros, ainda que expressos na constituição, para resguardar o único objetivo que é o interesse público primário ou da coletividade.

8)   Principio da Razoabilidade: defende o uso da razão nas ações da administração pública, pautando-se pela proporcionalidade diante dos fatos que foram apresentados.

No que envolve o princípio da publicidade, caso não seja plenamente atendido, o art. 5, inciso XXXIII, assegura o direito dos agentes sociais terem acesso às informações de caráter pessoal, coletivo ou geral dos órgãos públicos:

“Todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;”.

Já esclarecidos os pontos fundamentais pelos quais o Poder Público deve pautar suas ações, faz-se necessário discutir quais são as ações judiciais existentes caso sejam comprovados atos de improbidade. Tratam-se da Ação Popular e Ação Civil de Improbidade, que devem ser consideradas para a devida reapreciação pelo Judiciário.

   Ação Popular (artigo 5.º, inciso LXXIII, da Constituição): ação que visa anular atos lesivos ao patrimônio público, é passível de ser proposto por qualquer cidadão em pleno exercício dos seus direitos políticos[1].

   Ação Civil de Improbidade (Lei 8429/92.): também considerada legítima para combater atos de improbidade administrativa, é uma espécie de ação coletiva. É também conhecida como Ação Civil Pública quando promovida pelo Ministério Público.

No que concerne às penalidades previstas aos agentes públicos, em situações onde se comprovaram as ações de improbidade, o artigo 37, § 4.º da Constituição prevê o seguinte:

“Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.”

Dessa forma, do ponto de vista constituinte, desde 1988 existe no Brasil o arcabouço jurídico que garante à comunidade a possibilidade do exercício de controle social em qualquer área de atuação em que o governo invista, produza ou preste serviço.

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[1] Plena capacidade para votar e ser votado.

Autor: Glaudson dos Santos Melo (Economista e Pós-graduando em Administração Pública e Gerência de Cidades).
Bibliografia básica: Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm). Acesso em 19/10/2010.

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[i] Retificação e colaboração: Sergio Oliveira (Estudante de Direito e Companheiro de trabalho).